上海轨道交通建设投融资与招标阶段投资控制万芳

发布时间：2020-02-14 12:30:00 阅读：次来源：陀螺厂家

上海轨道交通建设投融资与招标阶段投资控制

1、上海轨道交通建设发展概况

去年年底，随着轨道交通六号线、八号线一期、九号线一期和一号线富锦路停车场、四号线修复段等项目的投入试运营，上海轨道交通又新增了68座车站和96公里的线路，与已经投入运营的5条线并网，已形成了有8条线、236公里、163座车站的轨道交通网络雏形。根据规划到2010年，上海将建成拥有11条线路、总里程超过400公里的轨道交通基本网络。

2、上海轨道交通建设投融资方式

一号线1990年1月19日正式开工，沿线设有13座车站，全长16.1公里，1995年4月10日全线开通试运营。一号线总投资57.44亿元，其中上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司资本金投入54.64亿元，占95%，商业贷款约3亿元，占5%。

二号线1995年12月28日开工，全长16.3公里（后延长到张江开发区），全线12座车站，2000年6月全线通车运营。二号线总投资111.58亿元，其中上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司资本金投入77.08亿元，占69%，外国政府贷款34.5亿元，占31%（由久事公司和城投公司出面借款及负责偿还）。

三号线起点为上海南站，终点站为江湾镇，长度为25公里，设19座车站，总投资为92.67亿元，是我国第一条以高架为主的城市轨道交通线。2000年12月26日建成通车运营。三号线的投资主体为上海申通集团有限公司（以下简称申通集团）和沿线各区，并通过组建项目公司上海轨道交通明珠线发展有限公司进行建设，由申通集团控股。

五号线总投资31.25亿元，全部为资本金投入。

其余轨道交通建设投资的基本沿用了三号线的模式，即一条线组建一个项目公司，如上海轨道交通七号线发展有限公司、上海轨道交通杨浦线发展有限公司、上海轨道交通申松线发展有限公司、上海轨道交通十号线发展有限公司、上海轨道交通申嘉线发展有限公司等。各项目公司的资本金由申通集团代表政府注入，其余资金通过银行贷款解决。

3、上海轨道交通建设投融资特点

（1）政府投入和银行贷款为主

轨道交通一、二号线主要为政府资本金投入，贷款比例较低，贷款利息直接由市财政资金承担。其余线路采用项目法人制，但资本金仍由申通集团（注册资金260亿元）代表政府注入。申通集团作为上海城市轨道交通网络建设的政府出资代表和市级投资主体，凭借其良好的资信，与国内各大商业银行开展银企合作，协助各项目公司落实项目的中长期贷款。因此，上海轨道交通建设投融资的鲜明特点，就是以政府投入和银行贷款为主。当然其中部分线路也引入了其他融资方式，如轨道交通二号线西延伸段建设采用了BT模式建设。

（2）投资、建设、运营和开发主体实现四分开

上海申通集团有限公司作为上海城市轨道交通网络建设的政府出资代表和市级投资主体，其承担着市政府在城市轨道交通领域的投融资职能。

各条线路的建设职能由各项目公司承担。

运营管理由上海申通地铁股份有限公司和上海现代轨道交通运营股份有限公司负责。

在政府授予申通集团轨道交通沿线物业开发权的基础上，申通集团通过组建物业开发经营平台的渠道，与社会资金广泛合作，并运用出售开发权、合作开发、自主开发等手段，以物业开发的利润来持续反哺轨道交通建设。

（3）以资产运营平台建立投资主体的退出机制

上海申通地铁股份有限公司系上交所上市公司（名称：申通地铁），有通过资本市场融资的牌照，并拥有向国外先进运营机构和战略投资者定向增发股份、通过证券市场再融资以及其它一些中长期融资的渠道。申通地铁通过资本市场募集的资金，还可用于反向收购申通集团轨道交通线路的资产，这为轨道交通的建设提供了重要的融资渠道和退出机制，有利于实现轨道交通建设的滚动发展。

二、招标阶段的投资控制

投资控制是贯穿项目建设全过程的管理工作，但在不同的阶段，投资控制的效应也不相同。相关研究资料表明，在初步设计阶段，影响工程造价的可能性为75%-95%；在技术设计阶段，影响工程造价的可能性为35% 75%；在施工图设计阶段，影响工程造价的可能性为20% 30%；在施工招标阶段，影响工程造价的可能性为15%左右；而到了施工阶段，即使采取各种技术和管理措施努力节约工程造价，但所起的效果并不明显，影响度约为5%-10%。

近年来，我公司承担了上海外环隧道（世界上最大的沉管隧道）、上海复兴东路隧道（国内第一条双层越江隧道）、武汉长江隧道（万里长江第一隧道）、上海崇明越江通道、杭州市庆春路隧道以及上海轨道交通部分项目的施工招标代理工作，在投资控制方面也积累了不少经验。

我们认为，要搞好施工招标阶段的投资控制工作，必须把握好以下几方面：

1、充分发挥市场机制的竞争作用

在招投标工作中要做到充分发挥市场机制的竞争作用，关键就是坚持公开、公平、公正的原则。这些年来，我们已切实感觉到，各投标单位的风险意识、法律意识、合理索赔意识有了明显的增强，因此在招投标过程中，招标方（招标人、招标代理）的任何歧视、不公正或暗箱操作，都会直接影响到投标单位的情绪，使报价的随意性加大，最终影响到中标单位的选择和工程项目的投资控制。

同时我们还感到，制定合理的合同条款和保证招标评标过程的严密规范，是招标方必须予以重点关注的两个方面。许多业主认为，承包商在投标阶段是孙子，中标后到了工程建设阶段就变成了老爷，于是在招投标阶段不顾现实、挖空心思地去制定一些苛刻的条款来制约承包商，但其结果往往适得其反，根本达不到应有的效果。另外，有些招标方对招标评标的过程考虑不太周密，随意性较大，造成有时投标人无所适从，有时又被投标人钻了空子，这也会给招标结果带来不少的后遗症。

2、合理使用投资限价

交通部2004年在《关于改进公路工程施工招标评标办法的指导意见》中指出：为防止哄抬标价，招标人可以设定投标控制价上限，由招标人自行编制或委托有资质单位编制，并在开标前公布。投标价超出招标人控制价上限的，视为超出招标人的支付能力，作废标处理。该文件精神首先在一些公路项目中贯彻，后来又被借鉴到市政项目中.从执行的情况看，虽然在一定程度上起到了控制投资的作用，但在具体操作时还是要碰到一些困难：

一是投标单位紧贴控制价报价。如我们在轨道交通10号线6标段（西藏南路天潼路三站三区间）的施工招标代理中就遇到了这种情况，当时投资控制价为5.9亿元，三家投标单位的报价也都维持在5.8 5.9亿元。

二是投标报价普遍超过控制价。最初这种苗头只是出现在投标单位的书面提问中，大家普遍认为控制价偏低，投标报价有可能超过该控制线。因为超过控制价将直接导致废标，所以投标过程中超控制价的现象较为少见。但是近一段时间这种情况却发生了变化，出现了所有投标报价均超出控制价的尴尬局面。究其原因，或许是中标单位对低价中标导致的执行合同困难有了直接的感受，或许是投标单位由自发的保护意识所驱使。这种情况最先出现在我们代理的人民路越江隧道、新建路越江隧道岸上段项目的施工招标过程中，而后又出现在轨道交通的部分标段。一旦出现上述情况，业主只有两种选择，一种接受所有投标均为废标的现实，选择重新招标；另一种就是认可超过控制价的报价。受工期的限制，出现上述情形时，业主往往会选择后者，这时投资控制价实际上已起到不任何作用。

由此可见，当我们选择设定控制价做法时，控制价的合理确定就尤为重要。我们不建议采用将概算打9折或打8折后作为控制价的简单做法，并认为，如果不能确定一个合理的控制价，那么最好就不要采用控制价的做法。因为控制价过低，也会使投标报价失去真实性，从而降低商务标的竞争性。所以，使用投资控制限价只是一种特定的方法，解决问题的根本还是应该从如何发挥市场机制的作用，营造公平的竞争环境入手。

3、使用标底控制投资

随着市场经济的发展和完善，我们认为，虽然单纯用标底评标的方法已经过时，但也不能因此而彻底否定标底的作用。招标投标本身就是招标方和投标方心理价位选择和平衡过程，尽管其不象拍卖方式那么直观，但如果彻底否定标底的作用，就意味着无视业主的心理价位和对控制工程造价的期望值。因此，如果实在无法确定一个合理的控制价时，可考虑采用标底控制投资的办法。在应用标底控制投资时，应遵循以下原则：

一是标底的编制要科学、合理，能够真实反映市场的行情；

二是不以标底作为唯一的评判标准，而只是将标底和平均报价的加权平均值作为评分基准价；

三是不以标底来界定是否属于废标，此可避免出现全部为废标的尴尬场面。

同时，标底的保密也是需要重点研究的问题。在无法真正做到百分之百保密的情况下，可在开标前随机抽取一个浮动率，这也不失为一个可行的办法。

4、推行工程量清单的计价模式

工程量清单计价是在建设工程招投标中，按照国家统一的工程量清单计价规范，由招标人提供工程量，投标人自主报价，通过市场竞争形成价格的一种工程造价计价模式。这种计价模式的基础是：工程量计价规则的统一化、工程量计算方法的标准化、工程造价确定的市场化。工程量清单计价法是一种既符合我国市场竞争规则、又与国际惯例接轨的计价模式，是我国建设市场发展的必然结果。相对于传统计价方式，工程量清单计价模式降低了政府投资项目的工程造价，减少了招标工作中的盲目性和随意性，规范了招投标行为，在一定程度上避免了招标过程中的暗箱操作行为和职务犯罪，有利于合理控制造价和企业的公平竞争。因此，在政府投资项目的招投标、工程施工、工程结算等工作中，积极推行工程量清单的计价模式，对降低工程成本、提高政府投资项目的投资效益是非常有益的。当然，如能配合回标分析软件一起使用，则工作效率将大大提高。

5、对有条件标段采用合理低价中标法评标

由于目前我国施工企业的所有制形式比较复杂，加上诚信体系还在建立过程中，因此除一些小型或通用技术项目外，一般不采用最低价中标，地下工程更是如此。但近年来经过上海、北京、广州等城市地铁以及同类地下工程建设的磨炼，目前国内已经培育出不少具有丰富地下工程施工经验的投标队伍，而且这些队伍多属大型国有施工企业，同时具有多项施工总承包一级或特级资质。在这种情况下，可考虑对部分有条件的标段采用合理低价中标法评标。所谓有条件的标段，我们认为主要应满足以下两个条件：一是招标阶段的设计深度已达到施工图设计要求且图纸齐全；二是报名单位技术与管理水平差异不大或已经过严格的资格预审。

我们曾对采用合理低价中标法评标的20个标段的投标报价进行了分析，从应用的效果看，中标价大致处在平均报价85% 101%的范围内，平均值是93%，即较市场平均价节约7%的投资。如采用简单最低价中标，则中标价分布在平均报价84% 97%的范围内，平均值是90%，即较市场平均价节约10%的投资（《采用合理低价中标法评标的地铁工程招标报价统计分析》附文后）。

从上述数据来看，采用合理低价中标法和简单最低价中标法在降低工程造价上所起的作用，其相差并不大，但最低价中标法的风险显然要大很多。这除了设计变更、市场价格波动等主客观原因外，更主要的是来自现行体制所决定的非技术层面，且目前也无切实有效的应对办法。所以，在目前国内条件还不具备，在轨道交通工程建设上尚无成功先例的情况下，不宜采用最低价中标法，或者说在前述条件还不具备的标段，应采用综合评估法为宜。

6、合理确定工程价款结算方式

根据国家财政部、建设部2004年发布的建设工程价款结算暂行办法规定，发包人、承包人在签订合同时对于工程价款的约定，可选用固定总价或固定单价或可调价格的方式。

根据这些年在上海轨道交通项目施工招标上的做法，我们对措施费一律按项报价，总价包干，其余则根据设计深度选择固定总价或固定综合单价，一般来说，区间采用固定总价，车站采用固定综合单价（其中车站出入口因受城市规划的影响变动较大，因此一般在招标阶段按暂定金额处理）。对于既有车站又有区间的标段，则针对不同的单位工程，有时同时可使用上述三种价款结算方式。对工程预付款、履约担保、质保金等，我们则严格按照国家的有关规定或参照国际惯例执行。

工程预付款：根据《建设工程价款结算暂行办法》的规定，包工包料工程的预付款按合同约定拨付，原则上预付比例不低于合同金额的10％，不高于合同金额的30％。对重大工程项目，按年度工程计划逐年预付。执行《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500 2003）计价的工程，实体性消耗和非实体性消耗部分应在合同中分别约定预付款比例。

履约担保：目前市政工程施工招标中对履约担保具体金额的约定尚无明确的依据，《招投标法》第六十二条只规定了招标文件要求中标人提交履约保证金或者其他形式履约担保的，中标人应当提交；拒绝提交的，视为放弃中标项目。招标人要求中标人提供履约保证金或其他形式履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保。招标人不得擅自提高履约保证金，不得强制要求中标人垫付中标项目建设资金。但《招投标法》没有规定具体的数额，在其他部委出台的招投标管理办法中，也没有对此作出明确的规定。根据国际惯例，通常我们对轨道交通工程的履约担保把握在合同价的5 10%。

对货物采购中的履约担保，我们根据国家发改委2005年发布的《工程建设项目货物招标投标办法》第五十一条规定执行，即履约保证金金额一般在中标合同价的10%以内，招标人不得擅自提高履约保证金。

质保金：执行《建设工程质量保证金管理暂行办法》（建质[2005]7号）第七条规定，即全部或者部分使用政府投资的建设项目，按工程价款结算总额5％左右的比例预留保证金。查阅：已获批28个城市的轨道交通线路规划详解图（更新中）查阅：2012年全国各省市城市轨道交通项目概览（更新中）查阅：城市轨道交通中标企业